Home » Comune di San Giovanni al Natisone » Fusioni di Comuni: intervista a Walter Tortorella, Direttore del Centro Documentazione e Studi dei Comuni Italiani ANCI

Pubblichiamo un’intervista sul tema della fusione dei Comuni, pubblicata l’anno scorso sul sito lindro.it, a Walter Tortorella, economista, Direttore del Centro Documentazione e Studi dei Comuni Italiani dell’ANCI e autore di numerosi articoli in materia di public management e politiche di sviluppo.

Picco di fusioni nell’ultimo anno

Nel 1990 la Legge diede ai Comuni la possibilità di condividere servizi come la polizia municipale e la raccolta dei rifiuti attraverso l’istituto dell’unione e di accorparsi tramite la fusione. Fondersi è una decisione presa dalle amministrazioni locali interessate, proposta alle rispettive popolazioni con referendum consultivo e, se vince il sì, attuata con legge regionale. Dal ’90 al 2013 le fusioni furono nove. Nei quattro mesi dallo scorso dicembre al marzo 2014, invece, sono state 26, e hanno interessato 61 comuni. Un grosso balzo, in virtù del quale il numero dei comuni italiani – calato di 35 unità – è tornato al livello del 1971. Che cosa è successo? Ne abbiamo parlato con Walter Tortorella, direttore del Centro documentazione e studi comuni italiani di Anci (Associazione nazionale comuni italiani) Ifel.

Dottor Tortorella, dal punto di vista tecnico che cos’è la fusione tra comuni e che cosa la distingue dall’unione?

La distinzione è abbastanza netta. Con l’unione i comuni condividono alcuni servizi decisi dalle proprie amministrazioni, cosa che si può avere con la convenzione. Con la fusione, invece, due o più comuni ne fanno nascere uno nuovo, con conseguente riduzione di sindaci e giunte a quelli del nuovo comune; a differenza dell’unione, è necessario il sì delle popolazioni interessate, interrogate con referendum. Per molto tempo la fusione è stata un fenomeno sconosciuto nel nostro Paese; si ebbe in particolare nel ventennio fascista, durante il quale i comuni furono ridotti da 9mila a 7mila, ma all’epoca non era volontaria. Negli ultimi mesi, in particolare grazie alla forte spinta impressa dalla legge 135 del governo Monti sulla spending review (revisione della spesa pubblica, nda) e dalle leggi regionali fino ad ora approvate -Emilia Romagna, Lombardia e Toscana- si è avuta una riduzione senza precedenti dei comuni attraverso le fusioni. È interessante innanzitutto che il fenomeno non abbia interessato solo i piccoli comuni: la taglia media e 4mila o 5mila abitanti. I comuni che hanno deciso di fondersi vogliono beneficiare dei sostanziosi incentivi finanziari previsti negli anni successivi -fino a dieci- sia dalla legge 135 sia dalle leggi regionali. Il fenomeno dovrà essere monitorato nel tempo, soprattutto nelle regioni che non hanno ancora intrapreso questa strada, come il Piemonte, che ha 1.200 comuni anche molto piccoli e oggi sembra preferire le unioni. L’associazione dei sindaci vede di buon occhio l’istituto della fusione, e lo stesso presidente Fassino ha sollecitato la riduzione della governance orizzontale, non solo verticale. Si auspica che le regioni nelle quali è usato con successo lo strumento dell’unione accelerino verso il ‘naturale’ passaggio successivo della fusione. È bene precisare che dei 61 comuni fusisi negli ultimi mesi molti vengono da unioni, anche se nessuna legge, neppure la proposta Del Rio, impone il passaggio.

Che cosa ha provocato l’impennata delle fusioni negli ultimi mesi?

Gli istituti volontari delle unioni e delle fusioni di comuni furono introdotti nel 1990. Da quell’anno al 2013 le fusioni erano state solo 9. In precedenza le oscillazioni nel numero dei comuni erano imputabili a normali variazioni amministrative, in particolare soppressioni e distacchi, ad esempio Fiumicino da Roma negli anni ’60. Ciò che a nostro avviso ha accelerato le fusioni è la presenza di incentivi finanziari, della durata da 5 a 10 anni, nelle leggi regionali fin qui approvate e nella normativa nazionale: quei benefici significano crescita per il territorio. Un’altra spinta al fenomeno è il clima di spending review, che riguarda in prevalenza i costi della politica, tema molto sentito dai cittadini. Nella maggioranza dei comuni dove il fenomeno si è concretizzato c’è una forte presenza di liste civiche, e questo forte coinvolgimento dei cittadini nella politica ha incentivato la proposizione, da parte delle amministrazioni comunali, dei referendum consultivi necessari per le fusioni. Si è detto che le fusioni sono avversate dalla popolazione, ma dai sì a queste consultazioni è emerso che la gente non ha paura di perdere alcunché dalle fusioni. Del resto quando due comuni si fondono non perdono la propria identità, ma si riduce il costo della politica perché sindaci e giunte diminuiscono. Oggi in Italia abbiamo circa 370 unioni di comuni, che comprendono in tutto 1880 comuni, e questo istituto si sta dimostrando un viatico, quasi una prova generale, per le fusioni. L’Italia sta cercando di creare la propria identità amministrativa, finora abbiamo preso un po’ dalla Spagna e un po’ dalla Francia. Il nostro Paese in Europa è, con la Spagna, quello con più comuni, a parte la Francia che sì ne ha 30mila ma ‘gonfalone’, cioè privi di un’identità storica territoriale e di giunta.

Fondersi permette anche di razionalizzare i servizi e risparmiare. Questa tendenza quanto è spinta dal desiderio di ridurre le uscite? In alcuni casi il ragionamento forse è ‘meglio fusi che in bancarotta’?

No, i 61 comuni interessati dalle recenti fusioni hanno finanze abbastanza sane: la spinta non è stata la necessità di attingere agli incentivi statali e regionali per non andare in rovina. I comuni con finanze dissestate non riescono neppure a pensare alle fusioni, hanno strutture amministrative molto deboli e una popolazione molto distaccata dalla politica. Notiamo che le tre regioni che hanno introdotto leggi sulle fusioni, Emilia Romagna, Lombardia e Toscana, hanno giunte regionali molto forti che fanno politica territoriale. Come dicevo, la spinta decisiva alle recenti fusioni è arrivata dalle leggi regionali, approvate nell’ultimo anno e mezzo. Le fusioni sono concentrate al nord, il Sud è assente e la ragione è nelle amministrazioni regionali. Purtroppo l’istituto delle regioni decollò solo negli anni ’70 e a tutt’oggi ci sono solo tre o quattro realtà di una certa validità, mentre il resto è deprimente: le amministrazioni regionali stentano a svolgere la funzione di ente programmatore, non solo nell’economia e nello svilluppo ma anche nell’amministrazione. Chi si occupa di pubblica amministrazione lo sa; da anni diciamo che l’Emilia Romagna, la Lombardia e la Toscana sono le uniche regioni in cui si fanno politiche territoriali di riforma amministrativa. Da questo punto di vista la strada è in salita, ma so di altre amministrazioni, come in Umbria e Abruzzo, che stanno iniziando percorsi di razionalizzazione. Ciò può accadere soprattutto dove l’unione è diffusa; in altre questa manca, come in Liguria.

Qual è il problema delle regioni ‘non virtuose’?

Innanzitutto non hanno leggi regionali che incentivino le fusioni; lì vale solo la legge 135, ma non conta solo mettere risorse. Serve una forte volontà politica per usare l’istituto della fusione, perché l’elemento fondamentale è che alcuni sindaci e giunte spariscono. Inoltre, l’esperienza conta: unioni e fusioni sono rare al Sud. In Campania, in Calabria, in Basilicata, c’è scarca propensione a mettere i servizi in comune, a lavorare insieme. Altrove il problema è un altro: in Sardegna il 75% comuni è in unione, ma non c’è ancora una legge regionale che incentivi.

Nei referendum degli ultimi mesi, quante volte ha vinto il sì e quante il no?

Non c’è obbligo di comunicazione della vittoria del no al referendum; a spanne direi 50 e 50. In Trentino in tre casi su tre ha vinto il sì, mentre in Umbria in uno sì e in due no. La spinta deve venire sempre dalla politica, che propone il referendum ai cittadini, ma anche quella può essere sollecitata dai cittadini stessi.

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